Efectos de una sentencia no firme que declara la nulidad de todo el PGOU
Es ésta una cuestión de actualidad, especialmente en los últimos años, por la reiterada doctrina jurisprudencial creada con la nulidad judicial de instrumentos de planeamiento urbanístico.
Como es sabido, aprobado definitivamente un instrumento de planeamiento urbanístico y publicada adecuadamente dicha aprobación, se inicia la vigencia del mismo, que será indefinida, sin perjuicio de sus alteraciones. Al respecto, se ha pronunciado la jurisprudencia. Así, según la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de marzo de 2001 (LA LEY 6223/2001):
“el Plan tiene vigencia indefinida obligando así al particular y a la Administración a su cumplimiento hasta que sea sustituido, modificado o revisado por otro mediante su aprobación definitiva.”
Lo importante es que, tras su entrada en vigor, el instrumento de planeamiento de que se trate empieza a desplegar todos sus efectos.
El límite de la pérdida de vigencia de los instrumentos de planeamiento es su anulación (total o parcial) por los Tribunales de justicia. Y sentencias como la de la anulación del Plan General de Ourense, del Tribunal Supremo de 9 de marzo de 2011 (LA LEY 5618/2011) por la mera omisión en su tramitación del informe sectorial de telecomunicaciones, nos dan la clave para interpretar la severidad con la que los tribunales están tratando cualquier vicio formal.
La dilación en el tiempo de la ejecución de las sentencias de nulidad de los planes generales dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia que implicaba el recurso de casación, con su efecto suspensivo, hizo que se desarrollara una doctrina por parte del Tribunal Supremo que evita que las decisiones del Tribunal de instancia queden en papel mojado hasta que resuelva el Tribunal Supremo. Lo que pretenden los tribunales con la aplicación de esta doctrina es evitar que se otorguen licencias o se aprueben planes de desarrollo que dejen vacía de contenido la ejecución de una sentencia de nulidad de un plan general.
Téngase en cuenta que, aprobado definitivamente el instrumento de planeamiento urbanístico, caben contra él diversos tipos de recursos, por contravención del mismo (o su tramitación) a alguna de las normas a las que ha debido someterse en su redacción, tramitación o formalización. Es interesante destacar que la anulación de un instrumento de planeamiento urbanístico puede provocar, en cascada, la anulación de otros instrumentos de planeamiento urbanístico de desarrollo y/o de otros instrumentos de gestión urbanística ya aprobados.
Puede verse, a ese respecto, el número monográfico 141 de la revista Práctica Urbanística, julio-agosto 2016, y, más en concreto el interesante trabajo «Una imprevista disfunción del sistema urbanístico: la mortalidad judicial de los planes», del profesor Santamaría Pastor…
… Debe recordarse que los actos ya dictados al amparo de un ordenamiento jurídico que producía toda su eficacia siguen siendo perfectamente ejecutivos y válidos; y el Tribunal Supremo así lo señala en numerosas sentencias, explicando el por qué en la Sentencia de 12 de febrero de 2008 (LA LEY 21006/2008)), según la cual:
“Para empezar, deben distinguirse los supuestos en que lo impugnado y anulado es una licencia de edificación (casos en los que, aunque la sentencia no haya decretado la demolición de lo construido, su ejecución la conlleva) de aquellos otros en que lo impugnado y anulado sean disposiciones generales urbanísticas como Planes, Normas o Estudios de Detalle (casos en que según el art. 73 de la Ley Jurisdiccional, su anulación «no afectará por si misma a la eficacia de los (…) actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales». Este último precepto es de una importancia capital, porque significa que, en principio, el legislador concede mucha más relevancia a la expulsión de la disposición del ordenamiento jurídico para el futuro que a los efectos que ella ha producido en el pasado.”
El art. 73 de la Ley 29/1998, de 13 de julio (LA LEY 2689/1998) (LA LEY 2689/1998), reguladora de la Jurisdicción Contencioso—Administrativa, señala literalmente:
“Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente.”
La STS de 19 de octubre de 2005 (LA LEY 10359/2006)), se pronuncia en los siguientes términos:
“Anulada una disposición de carácter general, o mejor dicho, constatada su nulidad de pleno derecho, pues es éste el tipo de invalidez predicable de las disposiciones que vulneran otra u otras de rango superior, devienen inválidas también las sucesivas disposiciones generales que tenían como presupuesto de validez necesario, no sustituible, la licitud de aquélla. Invalidez, la de las sucesivas disposiciones generales, que, en puridad, no es ni tan siquiera, o no es sólo, una invalidez sobrevenida, sino, más bien, una invalidez originaria, pues la nulidad de pleno derecho de la norma antecedente, de la norma que es presupuesto necesario y no sustituible de las normas sucesivas, es, en principio o como regla de carácter general, una nulidad ad initio, con eficacia ex tunc. En todo caso, sea una invalidez sobrevenida, sea una invalidez originaria, la norma sucesiva deviene necesariamente inválida si lo es también la norma antecedente que constituía su presupuesto necesario y no sustituible…
Lo que sí cabe es la subsistencia de los actos firmes dictados en aplicación de la disposición general cuya nulidad se declara (arts. 120.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (LA LEY 102/1958), 102.4 de la Ley 30/1992 (LA LEY 3279/1992) y 73 de la Ley 29/1998 (LA LEY 2689/1998).”
Por tanto se puede concluir que las sentencias anulatorias no afectan a los actos administrativos firmes dictados, antes de la anulación judicial, en ejecución de Planes Generales cuya nulidad se declara por un órgano judicial…
… Parece prudente dejar constancia del trabajo “Extinción jurídica de un plan y supervivencia de sus actos derivados: uniformidad en la diversidad jurisprudencial»”, de Enrique Sánchez Goyanes, publicado en la Revista Práctica Urbanística, Núm. 106, Sección Estudios, julio 2011, pág. 16 (LA LEY 12856/2011). En el citado trabajo doctrinal, el autor se plantea la siguiente pregunta: ¿Qué sucede cuando desaparece del mundo jurídico un Plan urbanístico, que ha estado desplegando sus efectos desde su entrada en vigor, lógicamente, y, por tanto, dando cobertura a la materialización de actos de diversa naturaleza? Y, concluye que, en síntesis, aunque la respuesta mayoritaria es que la anulación de un Plan no implica la de los actos ejecutados a su amparo y aunque, por tanto, masivamente se rechazan recursos propugnando la anulación de actos -por ejemplo, reparcelaciones económicas, muy fecundas en litigiosidad desde hace treinta años- amparados en determinaciones de Planes que luego han sido anuladas por los Tribunales -por ejemplo, los de Sevilla y Madrid de los ochenta, que daban cobertura a aquéllas, por seguir en la misma casuística- existen pronunciamientos en que actos de similar naturaleza a la de aquellos allí salvados o respetados aquí sucumben, corriendo la misma suerte que el Plan que les había dado cobijo en la forma y sustento en el fondo -siguiendo con los paralelismos, un proyecto de reparcelación-. Sin embargo, existen pronunciamientos en que actos de similar naturaleza a la de aquellos allí salvados o respetados aquí sucumben, corriendo la misma suerte que el Plan que les había dado cobijo en la forma y sustento en el fondo -siguiendo con los paralelismos, un proyecto de reparcelación. Por ello, es muy interesante la lectura de este trabajo, que podrá encontrar en nuestra Base de Datos.”
Por todo ello nos inclinamos a sostener la doctrina sentada en la citada STS de 22 de marzo de 2001 (LA LEY 6223/2001), en el sentido de que:
“La dilación en el tiempo de la ejecución de las sentencias de nulidad de los planes generales dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia que implicaba el recurso de casación, con su efecto suspensivo, hizo que se desarrollara una doctrina por parte del Tribunal Supremo que evita que las decisiones del Tribunal de instancia queden en papel mojado hasta que resuelva el Tribunal Supremo. Lo que pretenden los tribunales con la aplicación de esta doctrina es evitar que se otorguen licencias o se aprueben planes de desarrollo que dejen vacía de contenido la ejecución de una sentencia de nulidad de un plan general.»
Es decir, la sentencia anulatoria de un instrumento de planeamiento, aun cuando no fuese firme, permite considerar la vigencia de los actos firmes dictados hasta la fecha de la sentencia anulatoria del plan que ha dado cobertura a dichos actos administrativos, mientras ha durado la vigencia de dicho instrumento de planeamiento urbanístico anulado judicialmente.
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